原标题：民事检察30年发展史:法律制度逐步完善 群众获得感提升
●加强民事诉讼和执行活动法律监督系列报道之一
今年,民事检察“三十而立”
编者按10月22日至26日举行的十三届全国人大常委会第六次会议,将审议最高人民检察院关于人民检察院加强对民事诉讼和执行活动法律监督工作情况的报告。为了让社会各界更好地了解检察机关加强民事诉讼和执行活动法律监督工作的新进展、新成效,特别是新一届最高检党组推动民事检察工作创新发展的新理念、新举措,本网推出“加强民事诉讼和执行活动法律监督系列报道”,敬请关注。
到今年,民事检察走过了整整30年的发展历程。
三十而立。从1988年到2018年,民事检察从试点探索到有序推进,走出了一条从无到有、从小到大的发展道路,丰富和拓展了检察机关法律监督职能,为促进司法公正、维护社会公平正义发挥了积极作用。近日,记者走进最高人民检察院民事行政检察厅,探寻民事检察30年发展史。
民事检察法律制度逐步完善
“民事检察的发展壮大,与民事诉讼法的立法和修改完善一脉相承。可以说,民事检察职能的拓展丰富,是跟着立法走的。”最高检民行厅一名员额检察官告诉记者,民事检察的发展史,浓缩在一部民诉法中。
检察机关对民事审判活动进行法律监督的规定,最早见于1982年《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》。“当时只在总则第12条规定‘人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督’,分则没有作出具体规定。”这名员额检察官表示,由于法律对如何进行监督未作具体规定,同时,当时民商事司法活动调节范围狭窄,民事检察工作开展非常有限。
1991年4月,七届全国人大四次会议通过《中华人民共和国民事诉讼法》。随着该法的施行,抗诉成为民事检察工作的主要手段。“除在总则作出规定外,在分则‘审判监督程序’一章增加了4个条文,规定检察机关可以对四种情形提出抗诉。”这名员额检察官认为,这次民诉法的正式通过,赋予检察机关抗诉职能,为此后民事检察发展奠定了坚实基础。
2007年,《中华人民共和国民事诉讼法》第一次修改,有关检察监督的条文仍为总则加分则共5条,但进一步完善了抗诉制度。在这名员额检察官看来,此次修改有两大亮点,一是将抗诉事由从原来的四项情形增加至十三项加一款;二是明确规定法院自收到抗诉书之日起三十日内必须作出再审的裁定。
2012年,民事诉讼法又进行了修改。“2012年民事诉讼法将检察机关法律监督从民事审判监督修改为民事诉讼监督。”这名检察官认为,“审判”改为“诉讼”,极大丰富了民事检察的内涵与外延,民事检察不再局限于抗诉。
2012年民事诉讼法对检察监督制度调整较大,涉及条文从原来的5条增加到8条。具体来看,一是扩大了监督范围。将总则中原来规定的对“民事审判”的检察监督修改为对“民事诉讼”的检察监督,并在“执行程序”中单独规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”。实践中,检察机关将监督范围分解为裁判结果监督、执行活动监督和审判人员违法行为监督,被称为民事检察“三驾马车”。二是增加了监督方式。除了“抗诉”,增加规定了“检察建议”的监督方式。三是丰富了监督手段,赋予了检察机关调查核实权。四是明确了受理审查程序。
2017年,民事诉讼法再次修改,在检察监督中增设检察机关提起民事公益诉讼条文,其他条文未作修改。
“民事检察法律制度能像今天这般完善,这是以前的民事检察人完全想不到的。”1996年开始就从事民事检察工作的最高检民行厅副厅长贾小刚感慨。
迎着太阳小步快跑
“迎着太阳小步快跑。”回顾民事检察这30年,贾小刚作出这样的评价。
1988年到2001年,是民事检察试点探索、全面起步阶段。
1982年民事诉讼法(试行)施行后,随着社会经济的发展,民商事纠纷与诉讼逐渐增多,检察机关迈出建设符合中国国情与实际需要的现代民事检察制度新步伐。
资料显示,1986年,部分检察院开展了民事审判法律监督试点工作。1987年,最高检确定“积极试点,稳步发展”的方针,开始尝试对民事审判活动进行法律监督。1988年4月,最高检决定成立民事行政诉讼监督研究小组。1988年9月,最高检设立民事行政检察厅,一些地方检察院成立了民行检察机构,初步办理了一批案件。1990年9月,两高联合下发《关于开展民事、经济、行政诉讼法律监督试点工作的通知》,决定在四川等6省(市)进行民行检察工作试点。
贾小刚表示,坚持“敢抗、会抗、抗准”“公开、公正、合法”的办案原则,坚持“以办理抗诉案件为中心,抓好办案效率、办案质量和办案效果三个基本环节”的办案指导思想,是这一阶段民事检察工作的重要特征。
在这一阶段,各级检察机关强调办案质量,办理了一批有影响的案件,出现了多个“首次”:1997年,最高法首次公开开庭审理最高检抗诉案件。1999年,最高检首次对最高法终审判决提出抗诉,最高法首次以调解方式结案。2000年,最高检对最高法终审判决提出抗诉,最高法首次以判决方式改判。
2001年到2010年,是民事检察制度定型、蓬勃发展阶段。
2001年8月,最高检召开第一次全国民事行政检察工作会议。“承前启后、继往开来。”贾小刚回忆说,这次会议对于民行检察监督目的明确提出了“两个维护”,即“维护司法公正,维护司法权威”这一指导思想。
贾小刚认为,这次会议不仅明确了民行检察工作的指导思想和目标任务,初步构建起了以《人民检察院民事行政案件办案规则》为代表的制度体系,民行检察工作进入了新的发展阶段。
10年间,全国检察机关共提出民事抗诉案件11.6万余件,办案规模比上一个10年有大幅提升。在抗诉这一传统监督方式之外,创造并广泛使用了再审检察建议的方式,在一定程度上实现了对法院生效裁判的同级监督……
贾小刚特别提到,在这一阶段,检察机关已经开始探索对民事执行和调解活动的监督工作,采取抗诉、检察建议、提出监督意见等方式对民事执行活动以及虚假调解、恶意诉讼进行监督。
2010年到2018年,是民事检察职能拓展、创新发展阶段。
在贾小刚看来,这一阶段,特别是党的十八大以来,民诉法的修改丰富和拓展了民事检察的职能体系,为民事检察的发展提供了坚实的法律支撑;全面深化改革和全面依法治国的战略部署以及持续推进的司法改革,为优化民事检察工作机制提供了强劲的发展动力;新时代经济社会的发展和社会主要矛盾的变化,为民事检察的创新发展提供了丰厚的实践基础和广阔的发展空间。
在这一阶段,民事检察工作除与时俱进强化原有工作外,新的亮点工作不时呈现:最高检全面修改原有办案规则,并制定了《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》;明确民行检察多元化监督、科学发展的工作思路;执行监督覆盖执行活动各个环节,逐步指向执行活动的关键节点和深层问题;检察公益诉讼完成从试点先行到全面推进的重大突破……
提升群众“获得感”
经过几代民事检察人的不懈努力,如今,民事检察的“存在感”不断提升,人民群众的“获得感”越来越强。
提到民事检察的“存在感”,几位受访者不约而同地认为,开展民事检察工作的外部环境越来越好。
“开始阶段可以说是困难不小,经常遇到调卷难、调查核实难、出席再审法庭难等等。后来,在各级党委、人大的支持下,在法院的配合下,各方越来越理解、支持检察机关,很多时候主动要求接受监督。”贾小刚举例说,2016年两高联合开展了执行案款集中清理活动,收效良好。
得益于有利的外部环境,民事检察近年来坚持以人民为中心,服务经济社会发展,频频推出一系列“大动作”。
——加强对特殊群体合法权益保护。2017年12月,最高检部署为期两个月的农民工讨薪问题专项监督,共支持5566名农民工提起诉讼,帮助追回劳动报酬4605万余元;向有关部门发出检察建议370份,督促其依法履行职责,帮助农民工追索被拖欠的劳动报酬。
——加强产权司法保护。认真落实《最高人民检察院关于充分履行检察职能加强产权司法保护的意见》《关于充分发挥检察职能依法保障和促进科技创新的意见》,坚持平等、全面保护原则,通过抗诉、检察建议等方式保护各种所有制组织和自然人的物权、债权、股权、知识产权等各种类型财产权。
——加大对虚假诉讼、恶意诉讼的打击惩治力度。2015年,最高检组织开展民事虚假诉讼专项监督活动,重点打击中介服务机构“居间造假”、涉案人员众多的“规模性造假”,以及有关人员为了个人利益主动参与造假等虚假诉讼行为。
……
回首过去,民事检察成绩斐然。展望未来,新一届最高检党组深入剖析检察工作存在的“三个不平衡”等突出问题,将民事检察工作提高到一个新的高度,民事检察在推进新时代检察工作创新发展新格局中责任更加重大,前景更加光明。
