原标题：央行大区行改革之辩 9大分行与20个中支的未来猜想
本报记者张奇北京报道
央行机构改革之路
在银保监整合落地之际，或许我们需要将目光转向央行的机构改革之路。虽然相对银保监“声势浩大”的合并，目前可预期的央行改革更多是偏体系内的调整，但动议几年，迟迟未落地，可见“看起来相对温和”并不意味着阻力小或者更坚定的决心和快速的执行，我们期待一切尘埃落定。（周鹏峰）
导读
有央行系统官员称，如果撤销大区行，意味着将有十多个分支行要升格为正厅级，且银保监会和证监会参照央行规格来设置，如果同样面临升格，则中编办需拿出几十个正厅级单位和几十个正厅级干部指标，这与改革方向不匹配。
随着机构改革的推进，今年以来，市场上时有关于央行大区分行的探讨。有央行系统人士称，8月的人民银行工作会议提及，下半年要推进人民银行机构按省分设。
21世纪经济报道记者获悉，实际上早在第五次全国金融工作会议后，央行体制改革的方向便已被确立，即调整人民银行大区分行体制，按照行政区设立分支机构，适当调整职能整合机构。
一位央行地方支行负责人称，浙江和福建已先行试点，按照分省设置，目前党务、政务、工会、纪检等都不属于上海总部管理。“去年上半年参加工作会的时候，大家基本都统一叫归省管理了。”另有华东地区县支行负责人表示。
大区行的设立早在20年前，1998年为了增强执行货币政策的权威性和金融监管的独立性，央行设立了九家一级分行（即大区行，下辖中心支行）。不过在2003年银监会设立之后，央行大区行体制一度面临争议。
有声音称，设立大区行规避地方政府对信贷及货币政策的干预，本意很好，但实践中效果不佳。从现实情况看，在金融改革的某些方面，缺乏地方政府的支持与配合将很难推进。也因此，近年来“推进央行分省体制改革”的提法时有出现，不过此事推进亦存在现实困难。
一位央行系统官员称，分省体制改革涉及一个重要问题，即十多个支行要升格为正厅级。更关键的是，银保监会和证监会参照人民银行的规格设置，如果同样面临升格，则中编办要拿出几十个正厅级单位和干部指标，这与不新增机构、人员、领导的改革方向不匹配。
不过，前述地方支行负责人认为，推进分省体制改革并无难处，从内部运作来讲，只要把党务等职能分下来，就能翻牌形成省分行架构，“级别是下一步的事情”。
设立与争议：事关独立性
1998年，按照中央金融工作会议的部署，改革人民银行管理体制，改革的重点是按经济区域设立九家一级分行，撤销省级分行，在省一级设监管办事处。
当年11月18日，第一家跨行政区划设置的分行——上海分行挂牌成立，一个月后，9家跨行政区设置的分行全部挂牌成立。
新设立的九个跨省区市分行为：天津分行，沈阳分行，上海分行，南京分行，济南分行，武汉分行，广州分行，成都分行，西安分行。撤销北京分行和重庆分行，由总行营业管理部履行所在地央行职责。
同时，在各个区域的中心城市，即不设分行的省会城市和原市、地区分行设置中心支行，在县（市）设立支行。
改革后，当时央行机构设置形成了四个级别：总行—大区分行—中心支行—县支行。具体为1个总行，9个分行（包括20个在省会城市设立的金融监管办事处），两个营业管理部（北京和重庆），333个地级市中心支行，1660个县（市）支行。
彼时相关文件称，建立九个跨省（自治区、直辖市）分行，有利于增强中央银行执行货币政策的权威性；有利于增强中央银行金融监管的独立性；有利于增强金融监管的统一和效能，在跨省范围内统一调度监管力量，摆脱各方面的干预，严肃查处违规的金融机构和责任人，提高金融监管的效率。
不过，这项改革在银监会成立之后引来讨论，至2004年左右讨论已空前热烈。彼时社科院金融研究中心副主任王松奇指出，大区行改革参考了美国12个地方联储的经验，但改革后发现，大区行不具备联储较强的研究能力和政策制订、执行能力。由于省会中心支行地位降低，影响力变小，发挥的作用也越来越有限。
为此，2004年央行便采取了一些过渡措施：一是机构改革上的“试点”过渡；二是部分业务上的“回归”过渡。2004年央行将郑州中心支行、石家庄中心支行、杭州中心支行、福州中心支行和深圳中心支行由副局级升格为正局级。调整后，五家中心支行由总行直接管辖。
业务上，2004年4月下旬，央行内部下文给各大区行：自5月1日起，货币信贷职能由此前的大区管理，改为由省会中心城市支行负责各省地市支行的货币信贷和金融市场管理，并直接向总行负责。
“可以说，除了各中心支行的人事权仍归大区行外，其余大区行具有的职能下面的省中心支行基本上都有，和1998年（设立大区行）前大体一致。”彼时一中心支行人士说。
经过此轮调整，原有的总行—大区行—中心支行—县支行的行政管理架构已被打破。“现在没必要议论原来央行大区行改革的功过，从内部来看，大区行改革是超前的。原来主要是为了解决央行独立性，现在看来并不容易。”一位央行系统人士对21世纪经济报道记者表示。
调整动议：福建、浙江已试点
此后，关于调整大区分行的提法时有出现。2012年，时任央行郑州中心支行行长计承江表示，撤销大区分行、恢复省分行体制迫在眉睫。
2016年4月，央行官网公布的通报中提及，结合金融监管体制改革，推动恢复人民银行分支机构分省管理体制。今年8月1日的人民银行工作会议上再次提到，推进人民银行机构按省分设。
据21世纪经济报道记者了解，本次关于央行改革方向的定调在第五次全国金融工作会议后作出。一位央行人士认为，调整大区分行体制应就是撤销大区行，按行政区划设立分支机构有可能按省设立分支机构，适当调整职能有可能将以前大区行的职能落到按省设立，“实际上今后有可能翻个牌子，将中支翻为省分行”。
前述支行负责人称，目前大区行管理的主要是党委、团委、纪检、工会、内审，剩下的业务都是分省管理的。从人民银行内部运作来讲，只要把这几个职能分下来，就是完整的省分行架构。
“下面对大区分行基本没有感觉，业务、考核都没有关联，只有人事、纪检有些关联，入行手续在分行办理。”一位央行基层员工对21世纪经济报道记者表示。
实际上，目前福建、浙江等部分中支已经实行按分省管理。一位华东地区央行人士称，2016年就调整了，这是人民银行内部的事情，没有对外发布过。“分省管理文件是没看到过的，不过是会议上明确了一下，以后就回归到分省。据说今年是要改革的，不过目前还在等三定方案。”前述县支行负责人称。
21世纪经济报道记者注意到，在央行最新的人员录用招考（招聘）公告中，有上海总部和包含上海分行的9大分行辖区，不过9大分行中，只有上海分行没有“分行机关”相关信息。与此同时，央行2017年年报显示，目前有分行、营业管理部10个，省会（首府）城市中心支行20个，副省级城市中心支行5个，地（市）中心支行316个，县支行1761个。这其中分行8个，上海分行不在其中。而上海分行分管的正是浙江、福建地区。
前述地方支行负责人称，目前只有上海总部，不过对外有上海分行的牌子，以保持对外九大分行的完整性。2005年，央行上海总部成立，主要以上海分行为基础进行组建，为总行有机组成部分。
需要说明，此次大区行的调整动议，并非孤军奋进，大背景是机构改革。今年3月13日，国务院机构改革方案提出组建银保监会，不再保留银监会、保监会，同时将银监会和保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入央行。当前，银保监会和央行的“三定”方案备受市场关注。
此前，另一个关于央行体制改革的传言备受关注，即央行县支行可能会划归银保监会，目前央行有县支行1761个，共计43951人。多位央行人士透露，行内高层此前回应称，目前没有做相关事情，近段时间改革主要涉及上层部门。10月18日，银保监会派出机构“三定”工作有了新进展，有南方监管层人士对21世纪经济报道记者表示，未来银保监应该会延伸到县级，很可能整合县级央行的支行人员，成立县市级的银保监支局。
行政级别是问题但无碍改革
改革也面临一定阻力。“分省体制改革提了很久，有可能真的来，也可能不来，所以这个事还不好说，因为3年前就觉得当年都会解决。”前述央行系统官员称。
他说，原来一直是有分省体制改革方案的，今年初应该就在推动了，不过改革涉及一个很重要的问题——如果撤销大区行，意味着将有十多个分支行要升格为正厅级。“央行一共16个正厅级单位，如果调整，可能还有15个单位面临升格。”
更关键之处在于，银保监会和证监会参照人民银行规格来设置，如果同样面临升格，则中编办需拿出几十个正厅级单位和几十个正厅级干部指标，这与不新增机构、人员、领导的方向不匹配。
不过前述支行负责人认为，级别问题阻碍不了大区行改革，可以先进行省分行改革，级别问题以后逐步解决。“行政级别是特殊问题，按这次的几个机构改革来看，是收缩改革，编制、领导、部门都缩，所以今后人民银行省分行翻牌，不可能说翻完后，都解决正局级，肯定是按照科学调整、统筹规划的原则来做。”他说。
不论级别是否会对改革形成影响，前述央行人士认为，与金融业大事相比，央行机构改革的重要性要小得多。现在金融方面的重点工作：一是防范金融风险，二是促进金融服务实体经济。
即便如此，改革仍令人期待。前述县支行负责人称，现在中国区域经济的特点很明显，比如上海与福州，西安与西宁差异都较大，因此货币信贷政策还是要有差异。按行政区划设立分支机构，将使得货币政策实效性得到提升。
