原标题：[解局]国务院准备“大规模减税”：不仅需要决心，更需要艺术
要论国庆黄金周最火的热词，“税”当之无愧。
10月3日，范冰冰“阴阳合同”涉税问题有了最终处理结果，引发民众高度关注；更为牵动人心的则是事关个人和企业税赋的问题。10月7日，财政部部长刘昆在接受采访时，明确提出“还在研究更大规模的减税、更加明显的降费措施”；10月8日，国务院常务会议确定了完善出口退税政策加快退税进度的措施。
不过，值得细究的是，关注之外，大家的期待似乎却并不高。尤其是今年一季度以及上半年的税收高速增长，使得减税额度与民众预期有了一定程度上的脱节，各界对于减税的“获得感”有所折扣。
早在今年年初，《政府工作报告》确定了规模达1.1万亿元的减税降费目标，按照目前已经出台的减税措施，实际的减税额度可能超过1.3万亿。可见，中央减税的力度和决心是十分明显的。
那么，究竟应该怎样减税？什么环节和力度的减税，才能称之为“大规模减税”？ 如何在既定减税额度的前提下，最大程度发挥减税对实体经济的刺激作用？今天我们依然请到了财税专家、上海财经大学范子英教授为我们解读。虽然本文专业性相对强，可能不如一般文章易读，但相信读罢可以对税制调整的考量和挑战，有更直观的认识。
降税率
从中国现阶段的国情来看，企业税占到中国总税收的90%，因此，减税也一定是以降低企业税负为主要方向。因为它一方面可以有效降低宏观税负，另一方面也能够有助于对冲中美贸易战的负面影响。
在税种层面，减税的主要方向则应该为增值税和企业所得税。这两个税种占全部税收的62%，只有此二者下降了，才能够称得上“大规模减税”。
具体怎么实施？
最简单的方案无疑是降税率，操作层面最容易，减收效应也最明显。今年5月1日，增值税的基准税率由17%降到16%，11%档的税率降到10%。因此，新一轮的“大规模减税”不可避免会涉及到基准税率的下调，当然，还有税率并档。
如何理解这个税率并档？
这得从2012年的多档税率谈起。众所周知，此前，服务业的营业税往往是3%或者5%的低税率，如果要转变为增值税税制，则可能带来较大的税负波动。为了更好地进行过渡，于是在原有增值税17%税率之下，新设一些较低的税率，这样一来，就出现了11%和6%两档，即多档税率。
但是，多档税率也带来了行业间增值税税负的不公平。 由于中国的增值税采用的是“扣税法”，也就是销项减进项，假设一个100万的商品从6%税率行业流向17%税率行业，那么6%税率行业只需要开出6万（100万*6%）的税票，亦即17%税率行业的进项税。但对于17%税率行业来说，如果商品售价200万，他的销项税为34万（200万*17%）的销项税，最终缴纳增值税额为28万（34万—6万）。
但问题是，其实际增加值只有100万，如果以此来计算，17%行业所需缴纳税额只有17万，上游少缴纳的11万增值税，全部由下游行业给补交了。这样就产生了很大程度上的不合理。因此，这一轮的增值税税率下降，高税率档次的下降幅度要超过低税率档次，以缓解税负的不合理分布。
例如，增值税基准税率由16%降到14%，10%税率降到9%，6%税率不变。
另一个需要调整税率的是企业所得税。
自2007年设置25%的基准税率以来，企业所得税就没有对税率做过调整。当年的税率设定，是考虑到全世界159个国家的平均税率为28.6%，我们设定在25%是有一定竞争力的。但问题是，十多年来，形势一直再变化。事实上，很多国家都对企业所得税税率进行了下调，美国在2017年将企业所得税税率下降至21%，新形势下的中国所得税税率反而没有优势了。
因此，我国企业所得税的基准税率，可以下调至22%左右。
改税制
任何时代的减税，都是与政策目标紧密关联的。虽然降税率能够减税，但却不一定与当下的目标完全吻合。
如果我们的目的是刺激消费，那么降低增值税税率当然很有用。增值税属于环环抵扣、层层转嫁，最后是把税收附加在商品价格上。在理想的情况下，降低增值税税率，会相应降低最终消费品的价格，从而刺激消费需求，增加内需。
但是如果目的是为了促进企业经营状况，降低企业所得税率却不一定有预期效果。在宏观经济未明显回暖的时候，只有那些经营状况好的企业，才会有较多的税前利润；而真正需要帮助的企业，利润水平非常低下，甚至多年亏损，这些企业在25%的税率时是不交税的，即使税率下降了，他们的企业所得税也是很少，由此的减税效应也就很小了。
进一步说，如果“大规模减税”与提振实体经济活力相关，那么，我们就需要在税制的完善上做更多的拓展。换言之，除去降低增值税和企业所得税，还要改革税制。
首先是可以允许企业向前结转亏损。企业的经营肯定是有亏有盈的，盈利年份缴纳所得税，如果亏损了，按照我国现有的税法，企业可以将亏损结转到以后5年内使用。但是，不允许企业向前结转，也就是不能把之前年份以及缴纳的企业所得税退回。
但是其他很多国家则不然，不少国家都允许同时向前和向后结转亏损，只是在结转年限上做一些规定。从某种意义上来说，这就是给经营困难企业的一种补贴，有助于企业渡过难关。
其次是要扩大留抵税额退税的范围。所谓留抵税，就是指当月购进货物多，进项税也就多，库存商品也就多。如果当期进项大于销项，就会出现留抵税金，同时也会有相应多的库存商品。
企业缴纳的增值税，是销项税减去进项税，当销项税小于进项税时，就产生了留抵税额的问题，也就是说企业当年用不完的进项税，是允许企业在往后的年度内使用的。这等价于企业向政府提供了一笔无息贷款，在实体经济融资困难时，加重了企业的融资负担。2018年，财政部对装备制造等先进制造业、研发等现代服务业和电网企业开展了退还留抵税额的政策，取得了良好效果，说明这种政策是有积极作用的。
最后是开展一些刺激企业投资的税收政策。
2014年，相关部门针对部分行业推出了固定资产加速折旧政策，2018年进一步加大了该政策的力度，但是从实施效果来看并不明显。一个主要原因是，企业在经济低迷阶段的投资需求是非常少的，同时很多企业的税前利润本来就不多，固定资产折旧仅仅是降低当年的税前利润，对一些民营制造业企业来说，这个政策在经济低迷阶段还用不上。
考虑到大多数企业都缴纳增值税，可以将所得税的加计扣除政策，借鉴到增值税税制。为了提振企业的投资，特别是民营企业投资，可以允许企业对购进固定资产的进项税进行加计扣除，这等价于给那些投资的企业一笔定向补贴，激励企业增加投资，从而提升经济活力。
防风险
减税是有风险的，很多情况下，这种风险还是非常大的。试想一下，如果“大规模减税”带来的是“大规模减收”，同时实体经济又没有明显回暖，“大规模减税”有可能使得中国经济陷入更为尴尬的境地。因此，做好防风险的预案是非常关键的。
首先是国家财政收入的大幅下降。“大规模减税”要求瞄向最主要的税种，因此减收是必然的结果，如果大幅度下调税率，再叠加了宏观经济形势的新变化，例如PPI（生产价格指数）的下降，那么减收效应是会成倍放大的。
如果减收的幅度足够大，就需要配合债务发行来填补财力空缺，这样很可能突破现有3%的赤字率，考虑到中国的实际赤字率水平可能更高，不可避免地会增加财政的债务风险。
其次是部分地区的财政困难加剧。减税的减收效应，在国家加总层面一般不会非常严重，但是一旦落实到某个具体地方，则可能表现的完全不同。同一种减税政策，一些地区可能受影响较小，必然会有一些地方受到非常大的冲击。
因此，“大规模减税”的一个不可避免的问题，在于部分地区的财政困难会加剧，如果地方收支缺口长时间得不到缓解，那么就会影响地方政府的正常运行，例如影响机关、事业单位人员工资发放。因此，中央财政需要对这些特殊地区的特定风险做好预案。
第三种风险是地方政府的策略性行为。“大规模减税”是指向某些特定税种，而这些税种的收入往往又是在不同政府层级间共享的，例如目前的增值税收入中，中央和地方各占50%，国家层面的减税政策会直接影响到地方收入，地方政府的激励和行为会相应发生变化，其中一种可能性就是加大征收力度，或者逐步清理原有的税收优惠，这些策略性行为会在很大程度上对冲“大规模减税”。
说到底，减税不仅是降税率，更是一项值得细琢磨的“艺术”。
文/范子英 （上海财经大学公共经济与管理学院）
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