原标题：财政部：落实全面预算绩效管理改革，花钱必问效，无效必问责
力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系；预算绩效管理要覆盖政府全部四本预算，并延伸至政府债务、PPP、政府投资基金等政府投融资活动；对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制
财政资金预算绩效管理将由过去“碎片化、部门化”走向“全面”，实现对各级政府、所有预算部门和单位的全部预算收支的全过程绩效管理。
2018年9月25日新华社受权发布《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（下称《意见》），十九大报告提出的“全面实施绩效管理”的丰富内涵、实现路径和制度体系得以明确。
预算是政府活动和宏观政策的集中反映，也是规范政府行为的有效手段。政府各项预算收支的合理性、效率和效益如何，很大程度上反映了一个国家的治理水平。预算绩效正是世界通行的用于衡量政府绩效的主要指标。
预算绩效管理在中国不是新生事物，2003年以来，中央和不少地方政府都在相关改革方面做了一些探索。近年来，财政部积极推进预算绩效管理改革，不断完善预算绩效管理制度办法，中央财政已经初步构建起以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系。
但总体看，现行预算绩效管理仍存在一些突出问题，主要是；预算收支中绩效理念尚未牢固树立，一些地方和部门存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识；绩效管理的广度和深度不足，尚未覆盖所有财政资金、贯穿预算管理全过程，一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出，克扣挪用、截留私分、虚报冒领的问题时有发生；绩效激励约束作用不强，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立。
当前，中国一方面政府预算收支规模不断扩大，2017年全国四本预算收入合计超29万亿，支出合计超31.5万亿；另一方面经济已由高速增长向高质量发展转换，政府财政收入增速呈放缓趋势，但公众对公共服务的数量和质量要求不断提高，支出压力日益增大。
“从国际经验看，许多国家都在经济增速下降、财政赤字居高不下、债务负担沉重、政府公信力受到质疑的时候，推动这一改革。”一位接近财政部的人士认为，中国当前很多问题与其他国家推动绩效预算改革的背景基本一致，“在近日国务院总理李克强表示下一步要大幅减税降费的背景下，全面实施预算绩效管理，压缩低效无效支出，显得尤为重要。”
以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，化解政府预算收支中存在的不合理、低效、无效问题，推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给和质量，增强政府的公信力和执行力，迫在眉睫。
“全面实施绩效管理意义重大，是提高政府执政能力的一个重要抓手，具有里程碑意义。”中国财政科学研究院院长刘尚希表示，从国际经验看，全面实施预算绩效管理做起来难度大，真正做好的国家不多，《意见》出台是万里长征第一步，在组织协调、制度建设、技术支撑等方面尚有大量工作要做。
财政部相关负责人告诉《财经》记者， 9月初《意见》印发后，财政部已开始安排后续工作，近期会下发落实《意见》的通知，对各部门、各地区提出更加明确的要求，此外，将制定、出台包括预算支出事前绩效评估管理办法、中央对地方转移支付的绩效目标管理办法、绩效评价管理办法以及绩效评价结果如何与预算调整相结合等在内的一系列配套文件。
建立全方位、全过程、全覆盖的管理体系
目前，预算绩效管理顶层设计和制度框架体系缺失；中央和省级层面推动预算绩效管理相对积极，市县改革动力不足；针对具体支出项目的绩效管理实践较多，对政府、部门、政策预算绩效管理及预算收入绩效管理探索较少。
为解决预算绩效管理中存在的突出问题，《意见》明确，力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，推动政府效能提升，加快实现国家治理体系和治理能力现代化。
上海财经大学公共经济与管理学院教授刘小川表示，“全方位、全过程、全覆盖的定位，表明只要政府需要用钱的地方都要进行绩效管理，要求非常高、难度非常大。”
具体而言，“全方位”是指，中央和地方各级政府全面实施预算绩效管理，形成政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算全方位绩效管理格局。
《意见》要求，要将各级政府收支预算全面纳入绩效管理。各级政府预算收入要实事求是、积极稳妥、讲求质量，严格落实各项减税降费政策，严禁脱离实际制定增长目标，严禁虚收空转、收取过头税费，严禁超出限额举借政府债务；各级政府预算支出要统筹兼顾、突出重点、量力而行，着力支持国家重大发展战略和重点领域改革，提高保障和改善民生水平，同时不得设定过高民生标准和擅自扩大保障范围，确保财政资源高效配置，增强财政可持续性。
要将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理，赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效益、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量其核心业务实施效果。
要将政策和项目全面纳入绩效管理，从数量、质量、时效、成本、效益等方面，综合衡量政策和项目预算资金使用效果。
“以前预算绩效管理最早从项目开始，属于微观层面、技术层面，这次《意见》明确要建立预算绩效管理的全方位格局，将政府、部门和单位、政策预算绩效评价全面纳入，是重大突破。”国家行政学院教授刘旭涛表示。
“全过程”是指，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督各环节，实现预算和绩效管理一体化。对新增重大政策和项目实施事前绩效评估，强化预算绩效目标管理，做好绩效运行监控，开展绩效评价，加强评价结果应用。
中国财政学会绩效管理研究专业委员会副主任委员、秘书长王泽彩认为，《意见》要求强化事前绩效目标设置、事中绩效目标动态监控、事后开展绩效目标评价、评价结果公开和应用全过程预算绩效管理，构建了一个“闭环性、穿透式”预算绩效管理框架体系。
“《意见》首次明确要对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估，必要时可组织第三方机构独立开展，强化了预算管理的事前控制功能，推动绩效管理关口前移，为实现预算编制与政策的中长期协调奠定了基础。”中央财经大学政府管理学院副 教授曹堂哲称。
“全覆盖”是指，将绩效管理覆盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等四本预算，加强四本预算之间的衔接，并将绩效管理延伸至政府债务、政府和社会资本合作（PPP）、政府投资基金、主权财富基金等政府投融资活动以及政府采购、政府购买服务等领域。
王泽彩认为，预算绩效管理覆盖四本预算较过去只对一般公共预算支出绩效评价有重大突破。尤其是，一般公共预算收入绩效管理重点关注收入结构、征收效率和优惠政策实施效果；一般公共预算支出绩效管理重点关注配置效率、使用效益，将促进区域财力协调配置和均衡发展，助推基本公共服务均等化。
制度体系、约束机制建设在路上
全面实施预算绩效管理是一项长期的系统性工程。绩效管理专业性、技术性较强，制度体系建设是全面实施预算绩效管理的基础；有效发挥预算绩效管理激励约束作用是此次改革成功实施的关键。
制度体系建设方面，《意见》明确，要完善预算绩效管理流程，制定预算绩效管理制度和实施细则，引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，使预算绩效管理有章可循、有规可依。建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架，以及分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，加快预算绩效管理信息化建设，创新评估评价方法，提高预算绩效管理的科学性。
“《意见》用‘14个建立’勾画了预算绩效管理制度框架体系，可以说预算管理制度改革与发展任重道远。”王泽彩表示。
在他看来，《意见》强调要分行业、分领域、分层次建立定量和定性相结合的共性绩效指标体系和标准体系，将实现全国统一的预算绩效评价指标“度量衡”，真正做到“可比较、可监测、可评价、可报告”，将比目前的标准化更加科学合理，更加规范实用。
全面实施预算绩效管涉及面广，包括财政部在内的中央各部委、地方各级政府和各部门各单位都参与其中，各司其职，各负其责。对各预算单位而言，预算绩效管理是一场刀刃向内的管理机制变革。
《意见》明确，财政部负责全面实施绩效管理工作的组织协调，负责绩效管理顶层制度建设；地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体，其主要负责人对本地区、本部门、本单位的预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制。
硬化约束机制方面，《意见》在赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权的同时，强调压实部门和资金使用单位的绩效主体责任，建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，切实做到花钱必问效、无效必问责；加大绩效信息公开力度，发挥审计机关职能作用，加强人大和社会各界监督，促使资金使用单位从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。
此外，《意见》要求各级政府将预算绩效结果纳入政府绩效和干部政绩考核体系，作为领导干部选拔任用、公务员考核的重要参考。各级财政部门负责对本级部门和预算单位、下级财政部门预算绩效管理情况进行考核，对考核结果要进行通报。
王泽彩认为，《意见》强调对重大项目的责任人实行“终身责任追究”，将进一步“倒逼”各级党委、政府和部门单位牢固树“绩效意识、责任意识”。将绩效结果纳入政府和干部考核体系，可端正决策者的政绩观。
必须指出，推动向各级人大、社会公众及时公开详尽、全面的预算绩效评价信息，有利于倒逼政府提高资金使用效益。
今年3月，中共中央办公厅发文，明确人大预算审查监督重点要从此前的赤字规模和预算收支平衡状况，拓展到支出预算和政策审查监督。显然，加强预算绩效评价结果向各级人大的公开力度，是其中应有之义。
目前，绩效信息向人大报告的机制初步建立。2016年以来，财政部累计将46个中央部门重点项目和所有中央对地方专项转移支付绩效目标、30个重点民生政策和重大项目绩效评价结果、293个项目绩效自评结果提交全国人大常委会参阅或审议，其中大部分绩效信息已向社会公开。地方绩效信息公开工作也有一定进展。
但与庞大的政府收支规模相比，预算绩效评价结果公开的覆盖面偏窄，部分绩效评价信息公开部门选择做的最好或最简单的项目，监督作用没有充分发挥，亟待加强。
刘小川认为，预算绩效评价工作初期就应切实落实公众知情权，有关预算绩效信息应及时向社会公开，以社会力量来打破部门自身固化利益，推动全面实施预算绩效管理落到实处。
